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第一节 发展方式转变挑战政府转型

  时间: 2010-05-15    已有人阅读过

我国是一个发展中大国,又是一个经济转轨大国。30年的实践说明,适应市场经济发展的历史性趋势,有效地发挥政府在经济社会转型和体制转轨中的作用,是我国改革发展的一条主线。在30年的改革发展进程中,我们时常讲的一句话是,“政府要做正确的事,要正确地做事”。一般来说,政府“做正确的事”,就是在科学而严格界定的政府职能范围内做正确的决策。从我国改革的实践看,政府“做正确的事”,关键是“科学而严格界定政府的职能”,推进政府转型。

现实情况一再说明,无论是实现经济增长方式的转变还是推进社会转型,都取决于政府转型。过去几年,我们提出了政府转型的口号,这一理念也得到广泛的认可和支持,并且在实践中取得一定进展。但客观地说,与经济社会发展的现实需求相比,政府转型尚未取得实质性突破。未来一个时期内,相关改革领域能否取得重要进展,取决于政府转型的力度和进程。从这个意义上说,第二次改革本质上是“政府转型时代”的改革。

推进发展方式转型关键在于政府转型的突破:加快经济发展方式转型的关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导转变;适应社会公共需求转型的关键在于确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用;政府自身建设与改革的突破,关键在于通过政府转型形成规范的公共权力行使的制度框架。可以说,我国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身,而是政府转型与政府决策。发展型新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。

一、经济增长方式转变与政府转型

我国在“九五”计划中就明确提出两个“根本性转变”,即经济体制的转变和经济增长方式的转变;“十一五”规划再次提出“必须加快转变经济增长方式”。从现实情况看,我国经济增长方式转变有所进展,但总体上仍严重滞后,积累了越来越多的结构性矛盾和系统性风险。这既同我国经济增长的阶段性有关,更与政府转型的不到位直接相联。

1. 政府主导型经济增长方式的历史贡献

1)为经济起飞创造必要前提。经济起飞的初始条件要求基础设施先行建设。比如道路、桥梁等大型基础设施的建设,是经济起飞和市场力量发挥作用的前提。以政府为主导,我国在较短时间内完成了大规模的基础设施建设,为启动市场和民间力量促进经济繁荣创造了基础性条件。与印度、非洲等一些发展中国家相比,我国改革初期的优势并不在于市场更为发达,而在于有一个更为积极有效的政府。

2)政府对市场的替代,主要体现在两个方面:一是政府通过控制要素价格,构造了低成本的发展模式。土地、资本、劳动力价格的相对低廉,为企业扩张创造了一个相对优越的制度环境,也为出口导向型的发展模式创造了成本优势。二是通过分税制改革,地方政府成为推动经济规模扩张的重要动力源。地方政府为获得更多的财政收入,积极地干预市场,以吸引更多的投资。我国经济总量、财政实力、外汇储备大幅度增加,都与政府主导型的经济增长方式直接相关。

3)为渐进式的市场化改革预留了空间。政府主导型的经济运行模式,并没有否定市场的作用,而是在经济增长中积极地培育市场。历史地看,政府主导型的经济运行模式使市场在不断扩大的范围内发挥作用。这是渐进式转轨有效的过渡性安排。

2. 政府主导型经济增长方式非改不可

我国经济增长方式的重要特点是政府主导型的增长方式。这种经济增长方式曾对我国经济的持续快速增长起到重大作用。但从东亚政府主导型市场经济的实践看,一方面,政府对市场的替代,在经济起飞和经济发展的初期,具有明显的制度收益;另一方面,也应看到,随着经济的进一步发展,政府主导型市场经济的制度性收益将逐步递减,并会使经济发展因缺乏活力和弹性,难以应对可持续发展难题而陷入困境。进入新世纪以来,我国政府主导型的市场经济模式遇到了前所未有的挑战。在政府主导型市场经济模式下,难以应对发展方式转型进程中新的矛盾和问题。在初步建立了市场经济体制的条件下,政府主导型经济增长方式的矛盾和问题就逐步暴露出来,并且成为影响经济可持续增长的突出因素。

1)造成投资过度。抑制投资过热是中央宏观调控的主要目标之一。实践证明,在抑制投资过度中,困难相当大。为什么?重要原因在于中央政府关于宏观调控的目标和措施与各级地方政府的实际行为之间不一致,甚至存在某些冲突。从2003年到2005年,我国的投资总规模翻了一番,年平均增长率在25%以上,投资反弹的压力相当大。在政府主导型经济增长方式下,想控制投资,想解决中央宏观调控与地方投资冲动过大之间的矛盾是十分困难的。

2)产业结构不合理。当前,我国的第二产业明显高于世界平均水平,服务业的比例明显过低。服务业的世界平均水平大概是60%左右,而我国长期徘徊在35%~40%左右。另外,我国目前第二产业的增长率85%以上是由重化工业提供的,也就是说,我国第二产业的高比例是建立在重化工业过快增长的基础上。

3)形成高增长、低就业的格局。在不合理的产业结构下,要解决充分就业问题比较困难,只能形成高增长、低就业的格局。目前,我国经济快速增长,但就业增长率却总体呈现快速下降趋势(见图5.1)。 

5.1 1980~2008年间就业增长率的变化

数据来源:根据《中国统计年鉴2008》和《中国统计摘要2009》相关数据整理计算。 4)能源的供求矛盾日益突出。一方面,能源消耗超前增长,而且增长的势头逐步增强。另一方面,资源对外依存度在逐步加大,资源消费超前增长。在国际市场,只要是中国需要进口的产品,那么,这种产品必然会提价。原因就是我们国家资源的对外依存度加大,相应地对国际市场的影响也会增大。

5)环境污染问题越来越严重。政府主导型的经济增长常常建立在高耗能、高污染和过度开发的基础上,必然造成环境生态的恶化。有人说,“中国开始进入了污水时代”。这个概括未必准确,但它说明水污染引起的水危机可能成为未来我国经济社会发展的大问题。

3. 经济增长方式转变对政府转型的基本要求

调整经济结构、转变经济增长方式对政府转型有两个基本要求:一是彻底改变政企不分的体制,政府不应当也不需要继续扮演经济建设主体的角色;二是充分发挥市场对资源配置的基础性作用,政府的干预和政府作用必须建立在市场基础之上。不放弃政府主导型的经济增长方式,经济发展方式的转变是不可能的。

1)改革行政主导的资源要素价格形成机制,有利于建立资源节约、环境友好型的发展体制。改革行政主导的资源要素价格形成机制,加快推进环境产权制度改革和资源税改革,对形成反映资源稀缺程度的有效价格体系,引导企业节约资源、保护环境具有重要影响。

2)强化政府经济性公共服务,有利于营造公平竞争的市场环境。破除行政垄断,营造良好的竞争秩序和竞争环境,对企业提高自主创新能力、提高整个国民经济运行质量和竞争力具有决定性影响。

3)建立统筹城乡发展的体制。打破城乡分割的行政体制障碍,加大新型城市化建设投资力度,稳步推进农民工市民化进程,对扩大投资需求具有明显带动效应:一是带动生产性投资,为转入城市的劳动力提供就业机会;二是带动城市建设所需要的基础设施投资;三是带动房地产投资,以满足城市人口的居住需求和企业的发展需求。有研究成果表明20032008年,每增加一个城市人口大约会带来50万元的城镇固定资产投资需求。如果从2011年开始,城市化率每年提高1%,每年将有近1400万农村居民成为市民,每年创造7万亿的城镇固定资产投资需求。

4)强化政府在新兴产业中的引导作用,培育新的经济增长点。适应绿色发展战略要求,减少政府在竞争性领域投资,加大新能源和可再生能源等新兴产业的项目支持,既是应对全球能源危机的重要手段,也是培育新经济增长点的重大举措。国家信息中心预计,到2020年,我国可再生能源总投资将超过3万亿元。未来新能源产业有望成为我国新的经济增长点。

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