2009年初，海南省住房和城乡建设厅开始编制《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》，受中国城市规划设计院委托，中改院承担其中的体制机制与政策研究。2009年6月形成《海南省城乡一体化体制机制与政策研究》（征求意见稿）。该报告近10万余字，以下是内容提要。
一、现实背景
改革开放30年，我国城乡关系发生了重大变化。当前，我国已进入“以工哺农、以城带乡”的城乡关系发展新阶段。按照中共十七届三中全会的战略部署，到2020年，我国将初步形成城乡经济社会一体化新格局。进入新阶段，从全国来看，通过“以工哺农、以城带乡”实现城乡经济社会一体化，成为应对国际金融危机、扩大国内消费，实现发展方式转型的战略任务。
未来5～10年，海南把握经济社会上升期的历史机遇，实现跨越式发展重在推进城乡经济社会一体化。通过城乡经济社会一体化的相关体制与政策创新，将城乡独特资源的潜在优势转化为现实的经济竞争优势，是海南赶超发达地区的必由之路。
1. 我国城乡一体化的进程
（1）发展型新阶段与城乡一体化的现实需求。
——面对日益增大的资源环境的压力，需要通过城乡一体化相关体制与政策安排，建设资源节约型、环境友好型社会。
——面对城乡居民日益增长的公共需求压力，通过城乡一体化相关体制与政策安排，建立惠及城乡居民的基本公共服务体系。
——面对城乡发展差距日益拉大、城乡矛盾突出的压力，通过城乡一体化相关体制与政策安排，使城乡居民共享改革发展成果。
（2）我国城乡一体化的实际进程。从总体趋势分析，我国由城乡对立走向城乡融合，最终实现城乡一体化，需要完成三大转型：
——由传统外延式工业化向新型内涵式工业化转型。
——由传统外延式城市化向新型内涵式城市化转型。
——由传统城乡分治模式向现代城乡统一管理模式转型。
（3）我国城乡一体化的政策演变。新中国成立以来，我国城乡关系的政策大致经历了三大阶段：第一阶段（1949～1978年），城乡分治、靠农业积累支持工业发展;第二阶段（1978～2000年），通过市场化改革激活城乡生产要素;第三阶段（2000年至今）,从农村综合改革到城乡一体化。
（4）城乡一体化的一般路径。
——实现城乡经济一体化。通过规划、产业、基础设施等多方面的一体化，实现城乡经济的互补、融合和协同发展，改变多年来城乡经济相对分离、各自发展的二元结构。
——实现城乡社会一体化。按照以人为本的要求，通过基本公共服务均等化，赋予城乡居民同等的发展机会和发展能力，逐步缩小城乡社会事业发展的差距，进而缓解城乡经济发展上的过大差距。
——实现城乡制度一体化。我国城乡经济社会二元分割，深刻的根源在于计划经济时代形成的二元制度结构，实现城乡经济社会一体化，最重要的是城乡经济发展、社会发展等多方面制度安排上的统一。
（5）城乡一体化的地方模式。
——与本地工业化、城市化进程相适应。在工业化、城市化程度很高的上海浦东、浙江义乌，选择了高规格的城乡一体化模式，实行城郊一体化，最终把农村变为城市。江苏省常熟市农村工业化有了很强的基础，就比较有条件通过壮大农村集体经济带动乡村城市化。
——把握地方特点，实现城乡优势互补。成都市选择了“三个集中”模式，通过土地资源的优化配置带动城乡优势互补。广东的产业和劳动力双转移模式比较好地体现了珠三角与东西两翼、粤北山区的优势互补。珠三角发展升级需要把劳动密集型产业转移出去，东西两翼、粤北山区恰恰需要通过劳动密集型产业带动农村劳动力转移。
——城乡经济一体化与社会一体化相互促进。各类地方模式在城乡基础设施、产业一体化布局的同时，都相继提出了城乡基本公共服务、户籍制度一体化等方面的制度安排，使得城乡之间人力资源配置能够与城乡经济一体化的进程相适应。
2. 我国城乡一体化的趋势
（1）城乡一体化加快发展的关键时期。未来5～10年，是我国城乡一体化加快发展的关键时期。2008年下半年以来的国际金融危机，使得我国城乡一体化的全局性、紧迫性进一步凸显。我国要实现经济平稳较快发展，必须在扩大内需上取得重大突破。而扩大内需，主要在于通过城乡一体化创造国内需求。
（2）城乡一体化与区域一体化相结合。未来10多年，全国范围内将呈现以区域经济一体化带动城乡一体化的态势。通过区域一体化在更大范围内配置城乡资源；通过区域一体化创造城乡一体化的红利；跨区域行政协调将成为城乡一体化的重要途径。
（3）全国城乡一体化趋势预测。到2020年全国城乡一体化各方面的指标将有一个相当大的提升。
表1： 我国城乡一体化的阶段性指标与2020年预测指标（注：无数据表格）
3. 海南城乡一体化进程
（1）20年海南城乡一体化的探索。海南建省办特区20年来，城乡关系大致经历了三个阶段：第一阶段（1988～1999年），经济体制改革与城乡市场联结；第二阶段（2000～2006年），农村综合改革与城市支持农村；第三阶段（2007～至今），城乡统一规划建设阶段。
（2）20年海南城乡一体化的进展。城乡居民收入均得到大幅提高，1988～2008年，人均GDP增长14.1倍；工业化进程加快，产业结构逐步优化，服务业占GDP的比例达到40.2%，成为主导产业；城镇化取得重要进展，2007年，全省城镇化率上升到47.2%，比1987年提高了30.6个百分点；就业结构明显改善，城乡居民消费结构明显改善，城乡基础设施一体化的格局初步形成。
（3）海南城乡一体化进程与全国的比较。
——城乡居民收入低于全国平均水平，但城乡收入差距小于全国平均水平；
——工业化率远低于全国平均水平，农业比重远高于全国平均水平，但服务业发展快于全国平均水平；
——实际城镇化率略低于全国平均水平；
——第一产业就业比例高于全国平均水平，但第三产业就业比例也高于全国平均水平；
——消费结构改善滞后于全国；
——生态环境大大优于全国；
——海南城乡关系与全国还有一个很大不同的方面，就是海南农垦，海南农垦在全国农垦系统中拥有最大的土地面积、最多的人口，然而所创造的生产总值和工业产值却低于广西农垦。
4. 海南城乡一体化趋势预测
（1）按照过去20年的发展速度预测（方案一）。如果海南保持过去20年的发展速度，到2020年，城乡一体化主要指标（包括城乡居民收入、城镇化率、第三产业比重）仍将低于全国平均水平。
（2）按照较快的发展速度预测（方案二）。如果海南在各方面都保持比全国略快的发展速度，到2020年，城乡一体化主要指标都将略高于全国平均水平。
（3）按照超常规的发展预测（方案三）。如果未来5～10年，以建设国际旅游岛为重要契机，海南能够把自身潜在的资源环境优势充分发挥出来，有可能实现跨越式发展，使得城乡一体化主要指标大大高于全国平均水平。
