发展低碳经济应重视体制减排

我主要是围绕节能减排与体制调整来讨论中国应该如何应对国际和国内的这些挑战。具体来讲，我总结了目前国际和国内使用过的节能减排四种路径，或者叫四种方法：第一是技术减排，也就是通过技术改进和新技术的应用达到节能减排目的，比如说以风能和太阳能替代煤炭发电等等。第二种路径是政策减排，通过优惠政策实现节能减排。现在很多地区对绿色企业实行所得税优惠、设立绿色经济发展基金、支持企业开发绿色产业、把中央财政专项补贴投向可再生建筑能源企业等。第三种路径是制度减排，通过法律法规等制度约束来限制高耗能行为，比如说提高环境标准的准入门槛。在以上这些方面，中国政府2008年以前已经做了很多工作。第四种路径是体制减排，通过对现行体制机制调整来促进节能减排。我认为前面三种减排方法在国际国内都运用比较多，但是对于第四种路径，就是通过调整体制和改革体制，进一步深化改革来解决节能减排的障碍问题，我认为讨论得相对少一点，我主要对这个发表一些意见。

这四个路径之间实际上存在密切的关系，后面三种路径对技术路径有着支撑作用。政策减排也能支持技术减排，制度减排也能支持技术减排。但是如果我们体制方面障碍太大，即使技术减排或者政策减排措施很多，也会很难奏效。因此，应该重视体制上的障碍对于减排的影响。我主要围绕一个方面来深入论述，就是从产能过剩谈起。中国现在面临比较严重的产能过剩，国务院常务会议在2009年8月已经研究部署抑制部分产业的产能过剩和重复建设问题。产能过剩本身和节能减排是矛盾，如果很多行业产能过剩达到一定程度，本身就会带来多的能源消耗。反过来讲，如果我们能够抑制住或者降低这种产能过剩，显然对节能减排会起到很大的作用。

之所以会出现这样比较多的、尤其在当前这种情况下形成的大量产能过剩，而且不仅是一些传统产业如钢铁、水泥等过剩，甚至风能、太阳能的设备生产也出现产能过剩，这与背后的体制有关系，也就是跟财政体制有关系。

按照张五常所讲，中国的高速增长很大程度是地方政府在推动，实际上产能过剩在很大程度上也是地方政府行为所导致的。地方政府为什么有这么强烈的投资欲望呢？这跟财政体制有着直接密切的关系。中国的财政体制在1994年分税制以后，支出体制实质上保持了分灶吃饭体制。也就是说这个地区的GDP增长越高，财政收入增长越高，当地公务员的待遇也越高，反之越低。能够蒸出米饭来就吃米饭，不然就喝稀饭。中央财政在区域差异调节上起到了很大作用，但是还没有到位。这种情况下，作为地方官员第一要务就是要追求当地GDP增长，增加财政收入，否则只能喝稀饭，不可能吃干饭。这个财政体制到目前为止没有本质性变化。正因为如此，这种财政体制必然造成地方政府强烈的投资驱动。这就是“成也萧何，败也萧何”，中国的高速增长依赖于地方政府的投资激励，但是节能减排也压在地方政府头上，他们就需要处理好增长与节能减排的关系。这对他们来讲是个很大的难题。

这种体制障碍如果不排除的话，技术减排、政策减排和其他通过法规减排，效益会大打折扣。因此结论只有一个，就是要加快财政支出体制的调整和改革，以促进节能减排的实现。