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以实现科学发展为目标的行政体制改革

  时间: 2010-05-23    已有人阅读过

今天,就“实现科学发展为目标的行政体制改革”这个主题,和大家讨论四个问题:第一,新阶段行政管理体制改革的现实需求;第二,新阶段行政管理体制改革的目标选择;第三,新阶段行政管理体制改革的主要任务;第四,推进以政府转型为主线的全面改革。

一、新阶段行政管理体制改革的现实需求

1. 我国开始进入发展型社会的新阶段

从一般的理论而言,一个社会发展阶段的变化包括四个方面的因素:经济结构、社会需求结构、社会结构、制度结构。从国际经验来看,一个发展中国家的发展阶段大体经历两个大的过程,一个过程就是以解决温饱为主要目标的,叫生存性社会;另一个过程就是以解决人的发展为主要目标的,叫发展型社会。我国经过30年的改革发展,已开始由生存型社会进入发展型社会的新阶段,实现了发展阶段的历史性跨越。

我国1978年开启的改革开放,是在当时的经济危机、社会危机甚至包含某些政治危机的背景下开始的。在那个背景下,我们的主要矛盾是要解决10亿人口的吃饭问题。经过了30年实践的过程,到今天,我们在多方面发生了重大的变化,按照十七大的一个概括,由初步小康开始向全面小康的一个跨越。按照我的研究角度,就是我国开始进入发展型社会的新阶段。这个新阶段,有五个方面的基础性标志:第一个就是经济发展水平。判断一个发展中国家从生存型向发展型过渡的一个首要标志是人均GDP不低于1000美元,那么我们国家去年人均GDP水平大概是2456美元。第二个是产业结构。判断的标准是第一产业要不高于10%,亚洲国家把这一标准提高到了不超过15%,我国到2007年,第一产业是11.3%,第二产业是48.6%,第三产业是40.1%,到20086月底,我国的第一产业已经下降到9%。第三个是消费结构。消费结构的判断的主要标准是恩格尔系数,参考标准就是恩格尔系数不超过50%,到2007年底我国农村的恩格尔系数是43.1%,城镇是36.3%,综合计算大概在40%左右。第四个就是就业结构。就业结构判断的标准是从事农业的劳动力不超过50%2007年我国从事第一产业的劳动力所占的比例是40.8%。第五个指标是城镇化率。城镇化率的判断标准是不低于40%。到2007年底,我国的城镇化率已经达到45%左右。参照国际上一般的分析方法,从这样五个基础性的指标来看,我国进入2000年,尤其是2003年以后,这些基础指标已经开始达到发展型社会阶段的一些基本的标准。由此可以判断,我国已经开始由解决温饱为主要任务的生存型社会阶段进入以人的发展为目标的发展型社会新阶段。

2. 新发展阶段的特点

1)我国发展阶段的变化是在改革开放30年这样一个特定背景下开始的。因此,已全面凸显出这样一个主要特点:社会发展阶段的变化与市场化改革同步。这主要表现为:单一的公有制已经被以公有制为主体多种所有制经济共同发展这样一个所有制结构所取代;集中管制的价格机制已经由市场供求关系所决定的价格机制所取代;以行政手段调控经济的体系已经为用经济手段为主的宏观调控所取代等。

2)社会发展阶段的变化与国际化进程相适应。我国30年的改革开放,回过头来看,当时讲打开国门,变封闭半封闭的经济体系为全面开放的经济体系,为什么呢?一是要弥补自身发展资本的不足,这一条是我们这些年取得显著成绩的一个重要因素。二是要利用对外开放来扩大市场,以缓解我们国内就业的压力。三是以开放来促进国内的改革。由此,我国社会发展阶段的变化是与对外开放的进程直接联系在一起的。

3)社会发展阶段的变化伴随着社会转型。今天,这个特点越来越突出了。比如说社会的利益主体日益多元化和分化,以及由此引发的社会矛盾逐步增多已经是一个基本趋势。现在我国社会由改革开放之初简单的社会结构开始演变为复杂的社会结构。再比如说,由于利益主体和社会结构的变化,社会面临着空前的社会流动和社会变革等。

3. 新的发展阶段社会矛盾的变化

我们讲在发展过程中由生存型社会开始进入发展型社会,主要目的在哪里呢?就是我们要把握不同阶段国情的不同特点,把握具体的国情带来阶段性矛盾的变化。我们的经济政策、社会政策、制度安排要与这样一个阶段性的矛盾特征相适应。那么,进入新阶段,社会矛盾开始发生哪些变化呢?

1)全社会公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾。我们是在一个经济危机的背景下启动改革开放的,用了20多年的时间,总体上解决了13亿人的吃饭问题。在绝大多数人口吃饭问题解决、私人产品得到初步满足后,这个社会发生什么变化呢?进入90年代中后期到2003年非典危机,教育、医疗、社会保障、就业、公共安全、住房、环境保护,全社会对这些公共产品的需求越来越大,成为党和政府面对的一些经常性的甚至是主要的矛盾问题。能不能够妥善解决这些问题,已经是我们党执政治国中越来越紧迫的重要任务。现在在私人产品基本满足以后,公共产品的短缺成为突出矛盾,而且它具有牵动全局的重要影响。解决基本公共需求的问题是解决我国可持续发展的一个重要因素。为什么呢?比如我到澳大利亚考察,澳大利亚的蓝领是发周工资的,到了周五、周六两个晚上都是消费高潮。这样一种消费现象说明,澳大利亚工人敢消费,他们不必为自己基本公共服务担忧,不必为未来的养老、医疗、子女教育担忧。我们在研究中提出来,如果我国的基本公共服务能够大体到位,消费率至少可以提高五到十个百分点。大家知道,尽管最近几年我国的消费水平有所提高,但总体上看,目前的消费率是比较低的,比发达国家大概低20多个百分点,比有些发展中国家还要低十多个百分点。目前的消费率水平是改革开放30年以来最低的。这有多种原因,其中一个很重要的原因,我们可以从自己的生活经历中可以看到,由于我们的基本公共服务体制不完善,个人用于医疗和教育这些方面支出的比例比前些年明显增加。初步算了一下,90年代后期到本世纪,个人用于公共方面的消费支出一年大概等于80年代以前的5倍。因此,解决基本公共需求问题在一定程度上是解决可持续发展的一个重要因素。

由生存型社会进入发展型社会,我们的社会矛盾主要围绕着贫富差距、城乡差距、区域差距、劳资关系、土地等等问题。把这些问题综合起来,我们社会发展阶段的变化使得我们的社会矛盾基本上是基于利益关系变化、利益关系协调而产生的。如果我们能使基本公共服务基本到位,可以在相当大程度上缓解或化解社会矛盾。要缓解收入差距,用什么缓解呢?我的一个基本观点是,我们国家还处在一个较快增长的过程中,想明显缩小收入差距是有很大困难的,但是经过多方面的努力,创造条件可以把收入差距控制在一定的范围内,缓解收入差距不断扩大的趋势。给大家举一个例子,我国城市和农村的差距改革开放前大概是2倍左右,80年代中期最好,因为改革先从农村启动,但是,到80年代末就开始超过2倍,90年代开始超过3倍,到2007年是3.3倍。这是一个名义差距,那么农村和城市的实际收入差距有多大呢?实际差距就是把收入差距加上福利因素所形成的差距,初步的判断是在56倍。城乡不平等的福利制度安排在城乡实际收入差距中所占的权重大约是40%左右。如果基本公共服务基本到位的话,对缓解不断扩大的收入差距会有明显的作用。

2)经济持续快速增长与资源环境的矛盾。随着发展阶段的变化。这个矛盾越来越突出。去年我国经济总量占全球经济总量的比例是6%,但是消耗了全球15%的能源、30%的钢材、54%的水泥。2006年山东省一个省的水泥生产就相当于美国的总产量。我国现在已经成为世界第一大煤炭生产国,第二大石油消费国。我国经济增长中资源环境代价太大,同时使得资源环境约束全面增强。总体上看,这个约束来自于三个方面,一是资源环境容量的约束;二是来自于国际社会的约束越来越强。为什么呢?从2003年到2007年,我国的消费变动对全球消费的影响,铁矿石是85%,精炼铜是55%,原铝是51.6%,原油是33.5%,中国的能源消费变动情况成为影响国际能源消费变动的重要因素。加上其他的复杂背景,使得国际约束全面增强。第三个约束是人的生存与发展的约束。最近几年,由于环境问题造成的群众来访来信成倍地增长,而且在某些地区环境问题成为形成社会群体性事件的一个越来越突出的因素。

3)经济发展、社会进步与公共治理滞后的矛盾。前几年讲公共治理,我们还经常从政府自身角度讲,比如行政成本偏高,行政效率低下,还存在某些机制性的腐败问题。但是今天我们谈公共治理,已超出了政府自身的问题,至少可以提出三个方面的问题:一是公共信用危机。在90年代,农村讲一句话,政府号召你种什么你就不要种什么。因为种了什么以后,一下子积堆卖不出去。随着药品、食品等这样一些公共事件的产生,在一定程度上使公共信用危机在逐步增大。我们今天不仅要看到这样一个事件,更要看到这个事件给我们公共治理所带来的相当严重的负面影响。二是公民社会成为基本趋势。政府、市场、社会是现代社会的三根支柱。但是由于多种因素,社会这根支柱,相对于市场和政府是不均衡的。2003SARS危机,我们看到了经济这条腿长,社会事业这条腿短。但我们还没有充分意识到公民社会发展趋势对公共治理的影响。5·12汶川大地震使得我们看到公民社会的发展已经成为基本的趋势。公民以各种不同的形式参与社会危机事件的治理,这个作用比以往要大得多,而且成为一个潮流。在这样一个背景下,政府的公共治理产生了一个相当严峻的问题,就是公民社会中社会自治、社会组织在现代公共治理中的地位与作用的问题。如何适应公民社会发展的趋势,有组织、有领导、有秩序地发挥社会组织的作用,实行社会自治,这是一个回避不了的问题。公共治理的第三个问题,是一个更深刻的问题,就是政府部门的利益化倾向。我们有多种机制安排的不合理,比如说,现在“九个部门管不好一头猪”,这反映了我们体制安排中责任不清、主体不清、相互扯皮的问题。这些年随着市场经济的发展,我们制度上的某些漏洞和弊端开始凸显,使得政府部门的利益化倾向不仅存在并且开始具有普遍化的趋势。本来政府是公共利益的代表者,政府部门利益化倾向势必使政府作为公共利益代表者的这种公共性大打折扣。因此,经济发展、社会进步同公共治理滞后的矛盾现在开始凸显出来,有些方面的问题超过了我们原来的预料。

在这里,我们需要对新阶段的变化有一个客观的估计。一方面,我们一再讲,我国长期处在社会主义初级阶段。另一方面大家也看到,我们一再强调“新”字,比如新阶段、新时期、新矛盾、新变化等。由于中国的基本国情,13亿人,作为一个发展中的大国,总体上长期处在初级阶段。但是,在这个长期的过程中,又有阶段性的变化,由此产生出阶段性的特征。就是说,我们承认在初级阶段是一个长的过程的同时,又必须正视这个长期过程中具体阶段的变化。

第一,这个“新时期”、“新阶段”是什么?怎么来判断我们国家改革发展30年这样一个阶段变化?我院去年承担了联合国的《中国人类发展报告2007/08》,我们其中概括了中国30年改革开放的一个重要成果认为中国改革开放30年社会发展、尤其是人类发展,已经发生了一个阶段性的变化。中国用了不到30年的时间实现了一般发展中国家大概至少50年所要完成的这种阶段性变化。这是我们的一个巨大历史性成就。如何把握社会主义初级阶段一个长的过程中具体发展阶段的现实变化是理解科学发展观、理解现行的国家经济社会政策、理解经济社会发展趋势的一个重要基础。

第二,与此相关联的就是社会矛盾的变化。我们讲初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。在这样一个基本前提下,我们还需要研究主要矛盾在每个具体发展阶段的表现或者叫阶段性矛盾的特征。正是由此,十七大报告十分明确的表述,进入新世纪、新阶段我国发展呈现一系列阶段性特征,要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我们要注意两个倾向,一个倾向就是认为我们国家在初级阶段历史过程中主要矛盾发生根本性变化,这我也不赞成。对我们这个13亿人口的发展中大国来讲,发展始终是主要矛盾。同时我也不赞成另一个倾向,即认为进入新阶段矛盾并没有变化。

第三,我们的各种制度安排包括行政体制,如何适应我国发展阶段的具体变化和新阶段矛盾的特征。如果承认这个社会温饱问题基本解决了,那么就会看到,从90年代中期开始,到了2000年尤其2003年以后,人的自身发展的需求已经成为这个阶段越来越普遍、越来越重要的基本需求。我们执政为民,能不能满足这个阶段人对自身发展的需求是衡量科学发展、科学执政以及制度安排有效性的一个重要标志。中央这些年把以人为本、改善民生,作为我们工作的基本方针,正是适应了这样一个阶段变化。随着社会发展阶段的变化,经济增长不可能解决全部问题。由此,我认为“一俊遮百丑”的时代已经过去。

二、新阶段行政管理体制改革的目标选择

1. 更加关注人的发展需求

今天推进行政管理体制改革,它的首要目标在哪里呢?最重要的一个目标就是科学发展,关注和满足人的自身发展需求。这里我提两条,一是我们要推进一个以关注和满足人的自身发展需求为目标的行政管理体制改革。如何形成“以人为本”的政府治理理念?从总体上说,我们的政府治理理念,是同发展阶段的变化相适应,是由发展阶段的变化所决定的。这不仅是中国的经验,也是国际经验。从二次世界大战到现在的近60年,人类的发展理念大体经历了四个阶段,发生了四次大的变化:第一个阶段,二战以后,认为增长就是一切,增长就是发展。二战以后欧洲国家在迅速恢复战争创伤,所以在那个时候,形成了增长就是发展的发展理念。第二个阶段,即20世纪60年代,提出经济增长加社会变革等于发展的理念。因为在经济增长的过程中,有些国家发生了社会动荡,并由此出现社会倒退的情况。这个时候的发展理念就发生了变化,认为增长不能代替一切,只有经济增长加上社会变革才能解决发展的问题。第三个阶段,从70年代到80年代,环境问题突出了。发展理念进入第三个阶段,认为经济增长加社会变革加环境保护等于发展。由此,提出了一个可持续发展理念。第四个阶段,进入21世纪以来,由联合国开发计划署推出了人类发展指数,开始把经济增长、健康和受教育程度作为衡量人类发展的三个基本指标,并形成了以人的发展为中心的发展理念。

从战后人类发展理念变化提升的历史过程来看,发展理念要与发展阶段的变化相适应,要以人的发展为基本目标。我国政府提出的以人为本的科学发展观,第一,它是一个新的发展理念。第二,这个发展理念新就新在突出人的自身发展。第三,这个新的发展理念是人类发展理念变化趋势相一致的,是对人类发展理念的一个重要贡献。

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作者:迟福林 主编
出版社:中国工人出版社
出版时间:2017年02月
定价:59.00元
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